La 17 octombrie, Curtea Constituțională emite o hotărîre care, fiind una istorică, a reușit totodată să încrețească frunțile multora. Cîteva zile mai tîrziu se întîmplă următoarea situație: speakerul Candu devine președinte interimar „pentru o cauză” și-l unge pe Eugen Sturza ministru al apărării, în timp ce președintele Dodon e declarat „în incapacitate” de a face asta, însă rămîne nesuspendat. Deci teoretic, pentru ceva timp în ziua învestirii lui Sturza, moldovenii au avut simultan doi șefi de stat. De cîte ori se va mai repeta asta?

Hotărîrea cu pricina (nr.28 din 17.10.2017)1 nu e lectura cea mai plăcută: mai întîi pentru că are cam 120 de alineate, dar și pentru că e redactată într-un limbaj juridco-filosofico ce-o face greu de digerat pentru publicul larg. De aceea am rugat doi experți s-o facă în locul nostru. Iată ce comentarii ne-au oferit Andrei Curăraru și Andrei Lutenco:

Incertitudinea juridică

Andrei Lutenco (AL), director de programe Drepturile Omului și Justiție, CPR Moldova:

Hotărîrea se înscrie în rîndul acelor soluții „imprevizibile”, cu „raționamente complexe”, greu de argumentat și greu de înțeles. Asta în condițiile în care unul dintre cele mai importante elemente ale unui stat de drept este certitudinea juridică, adică previzibilitatea maximă a interpretării și aplicării normelor juridice.

Interpretări imprevizibile
COLAJ: A. Nicolae

O țară în care interpretările date de Curtea Constituțională sunt imprevizibile cu greu poate fi considerată un stat de drept (chiar dacă adesea organele constituționale din întreaga lume sunt acuzate de activism judiciar – bazarea hotărîrilor pe opinii personale și nu pe textul legii).2

Fundalul conflictului dintre Președinte și Curtea Constituțională

Andrei Curăraru (AC), jurist, cercetător-asociat la Eurasian States in Transition (EAST) Research Center:

Chiar pe site-ul Curții, știrea cu privire la această Hotărîre este plasată între două mesaje3 de susținere împotriva „atacurilor” Președintelui Igor Dodon asupra CC, inclusiv al Comisiei de la Veneția.4 Chiar în textul Hotărîrii, Curtea se arată deranjată de poziția Președintelui, potrivit căreia judecătorii Curții Constituționale ar putea fi supuși răspunderii pentru uzurparea puterii în stat.

Acest fapt semnalizează un conflict direct între cele două instituții, iar mesajele de susținere vin cel mai degrabă chiar la solicitarea Curții Constituționale. Putem presupune că acest conflict a putut afecta decizia judecătorilor care au fost amenințați direct cu responsabilizarea pentru „uzurparea puterii în stat”.

… și locul lui în Hotărîrea CC

AL: Din 79 de alineate ale Hotărîrii care conțin „Aprecierea Curții”, vreo 10 fac referire la declarațiile Președintelui și a anturajului său, la „nihilismul juridic” al acestora și alte abateri de comportament și atitudine ale șefului statului, Igor Dodon.

Nihilism vs Uzurpare
COLAJ: A. Nicolae

În primul rînd, aceste comentarii ale Curții nu țin nemijlocit de obiectul Hotărîrii, or Curtea a fost sesizată pentru a interpreta Constituția în cazul concret în care președintele refuză repetat numirea unui ministru și nu pentru a da aprecieri comportamentului și atitudinilor Președintelui în general. Aceste mostre de dojană constituțională, departe de a aduce o mai mare claritate în argumentele Curții, le complică și mai mult, iar acuzațiile de „nihilism juridic” aduse șefului statului sau remarcile aproape ironice (de exemplu: „alegerea Președintelui prin vot popular nu impune necesitatea transformării acestuia într-un opozant al Parlamentului”) nu fac față Curții, care în aceeași Hotărîre vorbește despre rolul de arbitru și de putere neutră pe care trebuie să-l aibă președintele. Oare Curtea nu ar fi trebuit să-și asume același rol neutru, dacă nu „și mai neutru”?

Ar trebui. Parafrazînd constatarea din exemplul de mai sus, declarațiile provocatoare ale Președintelui în conferințe de presă nu impun necesitatea transformării hotărîrilor CC în răspunsuri la astfel de provocări.

Blocaj „constituțional” sau „instituțional”?

AC: CC a ales să interpreteze Constituția într-o manieră în care să rezolve blocajul creat de desemnarea ministrului apărării, dar și să „îmbunătățească” funcționalitatea regulilor existente. Unul din argumentele invocate de Înalta Curte în favoarea acestei interpretări este natura blocajului creat. Un blocaj constituțional ar fi unul provocat de regulile stabilite de legea supremă. Iar un blocaj instituțional poate fi provocat de felul cum sunt aplicate de jucători. Curtea a ales să adapteze interpretarea regulilor, argumentînd că o astfel de interpretare este necesară din cauza blocajului „instituțional”, adică provocat de acțiunile deliberate ale Președintelui Dodon prin neacceptarea repetată a domnului Eugen Sturza la funcția de ministru al apărării.

Pe de altă parte, poziția Președinției este că refuzul în confirmarea numirii unui ministru este perfect legală. Dar de fapt, Hotărîrea Curții nr. 2 din 22 ianuarie 2017 stabilește clar că președintele nu are drept de veto. El este obligat să confirme orice candidatură care este propusă a doua oară de Prim-ministru. De asemenea, în textul Hotărîrii, Președintele este învinuit de nihilism juridic și crearea unui precedent periculos de nerespectare a unei decizii a Curții. Un nihilist este o persoană care neagă sistemul de valori existent, care, în cazul dat, ar fi legat de respectul față de deciziile Curții.

Această poziție, iarăși, se înscrie perfect în linia de conflict între Președinte și Curte.

... sau totuși „politic”?

AL: Pe lîngă dimensiunea constituțională și instituțională discutate mai sus, fără îndoială la originea acestora se află un blocaj politic – cel ar voințelor a doi actori politici cu agende distincte, or în competența CC nu intră soluționarea problemelor de ordin pur politic.

Există o hotărîre anterioară a CC, nr. 2 din 22 ianuarie 2017, care a stabilit clar că Președintele era obligat să confirme candidatura domnului Sturza după a doua propunere. Dacă acest lucru nu se întîmplă, actorii politici au la îndemână mai multe instrumente pentru a ieși din impas - de la negocieri și compromisuri, pînă la soluții constituționale, în particular impeachmentul.

Din acest punct de vedere, Curții practic i-a lipsit argumentarea de ce anume ea trebuie să propună/găsească o soluție la situația semnalată de Guvern și nu actorii implicați, utilizînd soluțiile descrise mai sus.

Elefantul din sufrageria Constituției

AL: Or, articolul 89 din Constituție prevede posibilitatea demiterii Președintelui de către Parlament „în cazul săvîrşirii unor fapte prin care încalcă prevederile Constituției”, cu voturile a ⅔ din deputați (la propunerea ⅓ dintre aceștia).

De altfel, Curtea chiar constată în alineatul 84 din Hotărîre că există o „circumstanță ce justifică inițierea de către Parlament a procedurii de suspendare a Președintelui, în conformitate cu articolul 89 din Constituție”.

Totuși Curtea trece peste această opțiune oferită expres de Constituție și caută o altă soluție prin interpretare. De ce? Motivele invocate de Curte sunt că impeachmentul „ține de opțiunea Parlamentului”, este „o procedură complexă” și „de lungă durată” și „nu soluționează prompt problema funcționalității depline a instituțiilor fundamentale”.

Interesant e și faptul că sesizarea depusă de Guvern vine cu un, să-i zicem, disclaimer: „Care este soluția pentru evitarea unui blocaj instituțional [...], conștientizând faptul că o eventuală suspendare din funcție a Șefului statului nu este posibilă”.

Impeachmentul din sufragerie
COLAJ: A. Nicolae

Astfel impeachmentul, ca instrument de echilibru și control dintre puterile statului, este elefantul din sufragerie, pe care atît Guvernul cît și Curtea îl salută în semn de recunoaștere, iar mai apoi îl ignoră de parcă nici nu ar exista.

Constituția nu e un pact sinucigaș

AC: Curtea folosește acest citat faimos din jurisprudența americană care presupune că regulile constituționale trebuie interpretate într-un sens operațional care să evite blocajele. Dar este interesant faptul că dictonul, atribuit lui Abraham Lincoln, este prima dată atestat în legătură cu o situație de război:5 în timpul Războiului Civil American oamenii puteau fi arestați fără prezentare în fața judecătorului, astfel fiind suspendate drepturile lor fundamentale.

Organismul viu al Constituției trebuie să includă atît o serie de balanțe și contrabalanțe, dar și un caracter pragmatic, care să permită statului să funcționeze. Fraza ni s-a părut cu atît mai interesantă în contextul necesității de coexistență a majorității parlamentare conduse de Partidul Democrat și a Președintelui Igor Dodon.

Ceva nou în dreptul constituțional

AL: Pentru a evita „suicidul” iminent, Curtea ajunge la o soluție – interimatul funcției de Președinte. Motivarea acestei soluții se bazează pe concluzia Curții că „[...] în situația [...] când atribuțiile unor instituții nu sunt exercitate de titularii acestora, indiferent de motivele acestor blocaje, dispozițiile constituționale prevăd suplinirea acestora prin instituirea interimatului”.

Dar, avînd în vedere că interimatul survine doar în cazurile expres prevăzute de Constituție: vacanța funcției, demiterea și imposibilitatea temporară de a-și exercita atribuțiile, Curtea trebuie să arate că neconfirmarea ministrului Sturza corespunde uneia dintre situațiile de mai sus. Drept rezultat, Curtea califică nedorința Președintelui de a numi noul ministru ca fiind un caz de imposibilitate temporară.

Interpretarea Curții culminează cu următorul raționament:

„inacțiunea … deliberată [a Președintelui] constituie [...] imposibilitate temporară, pentru considerente subiective (lipsa dorinței), de a-și exercita atribuția [de confirmare a ministrului propus de Prim-Ministru], ceea ce justifică instituirea interimatului funcției pentru asigurarea exercitării acestei (acestor) obligații constituționale a Președintelui”.

Pentru a explica această echivalare a „lipsei dorinței” cu „imposibilitatea temporară”, Curtea în primul rînd menționează că Legea Fundamentală nu oferă o definiție a „imposibilității”. Dar, spre deosbire de multe cazuri anterioare în care Curtea a căutat o definiție în DEX (ca să simplificăm), în jurisprudența națională sau în practica altor state, de data aceasta Curtea preferă să dea o definiție proprie.

Asfel, Curtea argumentează că: „imposibilitatea temporară a exercitării funcției de Președinte este generată de orice circumstanţă incompatibilă cu exercitarea atribuțiilor, alta decât decesul”, precizînd că o atare imposibilitate ar putea fi inclusiv de natură subiectivă. Cu alte cuvinte, nu pot pentru că nu vreau.

Prevederi despre „imposibilitatea temporară”, mai mult sau mai puțin detaliate, există în majoritatea Constituțiilor statelor democratice.6 Aceasta poate fi numită diferit – incapacitate sau inabilitate, de exemplu în SUA – Inability to discharge Powers and Duties. Bunăoară, legea croată menționează expres absența, boala sau concediul, iar Amendamentul 25 la Constituția SUA, care reglementrază inabilitatea, e interpretat ca referindu-se la incapacitatea fizică și mentală, precum și situațiile excepționale (de ex. în caz de răpire sau probleme tehnice de comunicare). Сonstituțiile mai multor state prevăd că președintele singur trebuie să se declare în imposibilitate/incapacitate temporară ca și regulă generală, iar ca excepție – atunci cînd președintele nu poate să-și exprime voința, interimatul declarîndu-se printr-o procedură specială.

Astfel, pentru majoritatea jurisdicțiilor, declararea incapacității/imposibilității temporare a Președintelui nu doar fără acordul său expres, ci împotriva voinței acestuia, ar fi de neconceput (chiar dacă recent, în mass-media din SUA se discută posibilitatea suspendării lui Donald Trump în baza Amendamentului 25,7 lucru considerat foarte puțin probabil8).

Pe lîngă faptul că ignoră definițiile constituționale din alte state, Curtea nu onorează nici sensul literal al cuvîntului imposibilitate: „care nu e posibil, care nu se poate îndeplini; irealizabil”,9 sau în actele legislative ale Republicii Moldova – în Codul Civil, de exemplu. În deptul civil, imposibilitatea executării unui contract (motiv obiectiv) are alte consecițe decît neexecutarea voluntară (motiv subiectiv).

Nou!
COLAJ: A. Nicolae

Așadar, se pare că interpretarea Curții—nu pot pentru că nu vreau—este o inovație în domeniul dreptului constituțional...

Regele e în imposibilitate temporară! Trăiască regele!

AL: … dacă nu ar fi existat precedentul Regelui Belgiei, care este unul din cele două exemple ale practicii internaționale citate de Curte în Hotărîrea sa (cealaltă este o normă din Constituția Lituaniei, care zice expres, fără interpretări, că atunci cînd Președintele refuză în mod repetat promulgarea legii, aceasta se promulgă de speaker).

În anul 1990 , Guvernul civil al Belgiei l-a declarat pe Regele Baudouin I „incapabil de a guverna”, pentru că acesta nu putea, date fiind convingerile sale de catolic, promulga o lege de legalizare a avortului. Suspendînd atribuțiile monarhului, guvernul și-a asumat prerogativele acestuia și a promulgat legea. După aceasta, regele a fost reinstaurat.

Curtea citează acest caz în alineatele 34-37, anticipînd propria soluție la „blocajul constituțional” moldovenesc:

[...] s-a recurs la articolul 82 din Constituție, care reglementează imposibilitatea Regelui de a domni, deși din documentele preparatorii rezultă că în anul 1831 constituantul a avut în vedere ipoteza unei imposibilități fiziologice de a domni, pentru motive de boală gravă sau acces de demență.

Însă, Curtea Constituțională exagerează asemănările dintre cele două situații, sau mai degrabă, ignoră diferențele. În primul rînd, soluția Belgiană este cu adevărat excepțională în sensul în care nu are un precedent în istoria Constituțională și nici nu crează un precedent juridic. De altfel și atunci, și acum aceasta rămîne controversată. Decizia în cauză nu s-a bazat pe o interpretare oficială a noțiunii de „imposibilitate de a domni” din Constituție.

A doua diferență: soluția belgiană a fost rezultatul unei înțelegeri între Rege și Cabinet, a fost alegerea regelui de a fi declarat incapabil, celelalte alternative fiind abdicarea sau semnarea legii.10

Executați Hotărîrea sau...

AC: În viziunea Curții, blocajul instituțional este provocat de neexecutarea deciziilor sale anterioare. Ca urmare, în alineatul 66 al Hotărîrii, CC stabilește că va trimite o adresă Parlamentului în vederea „reglementării răspunderii (inclusiv penale) pentru neexecutarea hotărârilor CC”. În prezent, articolul 82 al Codului Jurisdicției Constituționale11 stabilește răspundere administrativă pentru neexecutarea hotărîrilor și avizelor Curții în mărime de pînă la 25 salarii minime. Această sancțiune poate fi aplicată și pentru declarații neconstituționale, indiferent de modul lor de exprimare, dar și imixtiune la activitatea procedurală a judecătorilor Curții Constituționale, încercare de a exercita influență asupra lor prin metode neprocedurale.

S-ar părea că Președintele Dodon, în viziunea Curții, se face vinovat de trei „capete de acuzare” care ar împiedica exercitarea jurisdicției constituționale. Însă, potrivit articolului 81 al Constituției,v el nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile exprimate în exercitarea mandatului. Deci, activarea acestui instrument simbolic de răspundere administrativă nu ar putea avea loc. Pe de altă parte, același articol al Constituției stabilește că Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a Președintelui Republicii Moldova, cu votul a ⅔ din deputați, în cazul în care săvîrșește o infracțiune. Astfel, criminalizarea neexecutării hotărîrilor și avizelor Curții ar însemna că Președintele va atrage după sine și demiterea în cazul rămînerii definitive a sentinței de condamnare.

AL: Este curios faptul că Înalta Curte sugerează răspundere „inclusiv penală” pentru neexecutarea hotărîrilor CC, în timp ce Codului Jurisdicției Constituționale prevede deja răspunderea administrativă, care nici măcar nu este pomenită în constatările din Hotărîre. Dacă Înalta Curte presupune că imunitatea Președintelui ar fi un impediment pentru aplicarea răspunderii administrative, nu e clar cum același argument nu e valabil și pentru răspunderea penală.

Totodată, după cum am menționat mai sus, Curtea pare să ignore răspunderea politică pe care o poate suporta Președintele care încalcă Constituția, prin suspendarea acestuia de către Parlament.

Remanierea guvernamentală ține de competența puterii executive

AC: În alineatul 60 al Hotărîrii, Curtea constată că numirea membrilor guvernului nu presupune exercitarea competenței Parlamentului, întrucît aceasta se petrece în interiorul puterii executive. Adică schimbarea unui singur ministru nu ține de Parlament, e o atribuție a Prim-ministrului care trebuie să aibă încredere în propria echipă.

Această poziție este susținută de logica răspunderii colective a Guvernului în cazul moțiunii de cenzură, cînd Parlamentul își exprimă neîncrederea întregului Guvern. Atunci, de ce interimatul în cazul confirmării ministrului Sturza i-a revenit Președintelui Parlamentului? Acest fapt ar putea duce la un control excesiv din partea Parlamentului asupra puterii executive, lăsînd posibilitatea ca acesta să controleze și mecanismul de remaniere guvernamentală și cel de moțiune de cenzură.

Președintele ca arbitru neutru

AC: Una dintre cele mai mari schimbări recente ale sistemului constituțional al Republicii Moldova a fost revenirea la alegerea directă a Președintelui. Această legitimitate populară atrage după sine creșterea ponderii politice a funcției de Președinte, dar în același timp, în alineatul 52 al Hotărîrii sale, Curtea subliniază că acest fapt nu trebuie să afecteze rolul său de putere neutră, cu atribuții destul de limitate. Această interpretare este una clasică pentru sistemele parlamentare, dar, în același timp, articolul 77 al Constituției stabilește că Președintele este garantul suveranității, independenței naționale, al unităţii şi integrității teritoriale a țării. În acest sens, cum ar putea președintele realiza aceste atribuții asumîndu-și un rol de arbitru neutru? Dacă am face o analogie cu fotbalul, în cazul remanierii guvernamentale, președintele este arbitru mai degrabă doar în prima repriză.

În loc de concluzii

AC: Hotărîrea Curții Constituționale cu privire la neîndeplinirea obligațiilor constituționale de către Președinte oferă o soluție pentru blocajul instituțional legat de numirea ministrului apărării, dar, în același timp adîncește conflictul dintre instituția prezidențială și Curtea Constituțională. În plus, se extinde controlul Parlamentului asupra proceselor care au loc în cadrul puterii executive, oferindu-se acestuia și Guvernului un instrument de a elimina temporar Președintele din procesul decizional la necesitate.

AL: Potrivit legii fundamentale, Curtea Constituțională garantează supremația Constituției. Însă Constituția nu împuternicește Curtea și nu-i cere să rezolve toate „blocajele instituționale”, mai ales cînd acestea își au originea în chestiuni politice, iar soluția se găsește în chiar textul Legii Supreme: dacă Președintele încalcă Constituția, acesta poate fi demis. Сu atît mai îngrijorător este faptul că Înalta Curte ajunge la soluții prin interpretări contraintuitive ale textului constituțional, prin care „nedorința” devine „imposibilitate”.

Un stat de drept are nevoie de instituții responsabile care sunt capabile să se echilibreze și controleze reciproc, asumîndu-și responsabilitatea pentru deciziile luate. Dar și de o instanță constituțională a cărei decizii să fie previzibile și bazate pe Legea Fundamentală, nu de una care să-și asume de fiecare dată rolul de deus ex machina.