Adoptată în 2011, Strategia de reformă a sectorului justiţiei 2011-2016 (SRSJ) este un document de politici complex și ambițios, menit „să contribuie la asigurarea încrederii societăţii în actul de justiţie”, printre altele.1

Strategia urma să expire la finele anului 2016, însă din cauza restanțelor în implementare, Parlamentul i-a extins termenul până la 31 decembrie 2017. Astfel, Ministerul Justiţiei are mai puțin de un an pentru a lichida restanțele, pentru raportare, dar și pentru a elabora o strategie nouă.2

Planul de Acțiuni pentru implementarea SRSJ estima costurile acesteia la aproximativ 1,9 miliarde lei (în jur de 125 milioane euro), în condițiile în care resursele bugetare limitate nu au permis nici măcar îndeplinirea corespunzătoare a acțiunilor prevăzute pentru 2012.3 Acoperirea financiară substanțială a reformei urma să vină din partea UE – 60 milioane euro. Din această sumă, 58,2 milioane urmau să vină sub formă de suport bugetar direct: transferate direct în bugetul de stat, iar de acolo – fiecărei instituții responsabile.

Suportul bugetar urma să fie oferit în patru tranșe, doar prima urmând a fi transferată fără condiționalități.4 Celelalte erau condiționate de îndeplinirea anumitor indicatori prestabiliți și atingerea rezultatelor. Primele două tranșe au fost transferate (28,2 mln euro din totalul de 58,2 mln euro planificate). Cel de-al treilea transfer, planificat pentru al doilea trimestru din 2015 – în sumă de aproape 15 milioane de euro – a fost suspendat, fiindcă nu au fost îndeplinite condițiile așteptate, printre care cea mai importantă a fost reformarea procuraturii. Aceasta încă întârzie.

Totodată, recent Curtea de Conturi a publicat un raport5 care a evaluat cât de eficient au fost utilizați banii alocați pentru implementarea SRSJ. Aceasta a analizat 89 de acțiuni pe care le-a considerat cele mai semnificative pentru implementarea SRSJ (din 489) și a constat existența unor „premise reale pentru utilizarea neconformă, ineficientă și ineficace a resurselor alocate acestui sector în valoare totală de 135,9 milioane lei, ce reprezintă 41,5% din valoarea supusă auditării (327,6 milioane lei)”.

BOP : Cîtă încredere aveți în justiție?

Conform Barometrului Opiniei Publice din octombrie, tocmai 89,6% din cetățeni nu au încredere în justiție și doar 8% au foarte multă sau oarecare încredere (cel mai mic procentaj din istoria sondajului),6 semnele de întrebare despre felul în care se implementează reforma și viitorul acesteia sunt inevitabile. La aceste cifre discurajatoare Ministrul Justiției răspunde cu alte cifre, mai optimiste.

Raportul preț-calitate

Într-un raport făcut în cadrul audierilor parlamentare la subiectul reformei justiției, organizate pe 13 octombrie curent, Ministrul Justiției Vladimir Cebotari afirma că 82,2 % din acțiunile prevăzute în Planul de Acțiuni pentru implementarea Strategiei de reformare a sectorului justiţiei 2011-2016 sunt „aprobate drept a fi realizate (sic!)”.7 Ministrul a vorbit în particular de numărul de acțiuni realizate, în proces de realizare, restante sau desuete. Cu o altă ocazie, Vladimir Cebotari a ținut să specifice că se pune accent pe calitate și nu cantitate în felul în care sunt implementate legile adoptate conform Strategiei.8

Totuși, ministrul Cebotari a făcut următoarea precizare:

"Când vorbim despre realizări, acum noi raportăm despre modul în care indicatorul de realizare a unei acțiuni sau alteia este menționat sau stipulat în planul de acțiuni. Nu întotdeauna realizarea înseamnă că norma este larg și bine și calitativ deja implementată, pentru că nu acesta a fost indicatorul. Un alt element important este faptul că multe din aceste acțiuni care au fost aprobate și au intrat în vigoare (legi, reforme) sunt în curs de aplicare, dar nu a trecut suficient timp să judecăm despre calitatea acelei legi."9

Explicația ministrului răspunde doar parțial la întrebările ce țin de calitatea și impactul reformelor. Cele mai importante „acțiuni” pe care le raportează ministerul ca fiind îndeplinite sunt legile sau alte documente de politici adoptate.

În unele cazuri, prevederile finale și felul în care legile adoptate conform Strategiei sunt implementate arată că Guvernul țintește anume cantitatea (pentru a raporta Parlamentului și donatorilor externi) și nu impactul real asupra calității actului justiției.

Top 10 : Cele mai costisitoare 10 acțiuni din SRSJ

Iar asta lăsă spațiu pentru interesele conjuncturale politice, subminează obiectivele principale ale strategiei și lasă principalele probleme nerezolvate. Cauzele acestei stări de fapt sunt de diferite niveluri – de la felul în care a fost formulată și adoptată strategia, până la rezistența actorilor implicați și eventualele interese de ordin politic și personal.

Hainele cele noi ale procuraturii

Unul dintre elementele cele mai importante ale Strategiei este reformarea instituției procuraturii. Atât societatea civilă, cât și partenerii de dezvoltare ai Moldovei aveau mari așteptări de la această reformă. Aceste așteptări, se pare, au fost cel puțin parțial dezamăgite de felul incomplet în care acestea au fost transpuse în lege, iar legea în practică.

"Există îngrijorarea în societate și printre partenerii externi că această reformă ar putea fi compomisă de factori de rezistență interni. Este un aspect crucial. Dacă această reformă nu va fi implementată, alte reforme nici nu-și au rostul, pentru că nu vor putea fi implementate integral." - Pirka Tapiola, 24 mai 201610

Anul acesta a fost adoptată o nouă lege a procuraturii,11 modificate actele conexe dar și adoptate amendamente la Constituție în ceea ce privește procedura de numire a Procurorului General. Scopul reformei a fost transformarea procuraturii într-o instituție autonomă, independentă, transparentă, iar printre rezultatele imediate așteptate – recăpătarea încrederii populației și donatorilor străini în procesul de reformare a justiției și, eventual, deblocarea finanțării externe.

Numirea procurorului general – cel mai vizibil rezultat al reformei

Parte a acestei reforme a fost și regândirea procedurii de numire a Procurorului General. După modificarea Constituției, Procurorul General este numit de Președintele țării la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor (înainte - de Parlament la propunerea Speakerului), care este și organul responsabil de organizarea concursului de selectare. Prin această schimbare se țintea scoaterea Procurorului General de sub influența politicului.

La 7 decembrie 2016, în conformitate cu noua lege, Consiliul Superior al Procurorilor îl desemnează pe Eduard Harunjen, la acel moment Procuror General interimar, învingător al concursului pentru funcţia de Procuror General12. A doua zi, Președintele Nicolae Timofti îl numește pe dl Harunjen în funcția de Procuror General. Conform noii legi, Procurorul General este numit în funcție pentru un mandat de 7 ani, fără dreptul de a fi numit din nou în această funcție.

Numirea a stârnit critici din partea mai multor actori ai societății civile, în primul rând din cauza timpului foarte restrâns în care s-a făcut. S-au mai invocat și problemele de integritate de care este suspectat dl Harunjen, vehiculate pe larg în societate. Organizațiile semnatare ale unui apel public13 au exprimat dubii că Serviciul de Informații și Securitate, Consiliul Superior al Procurorilor și Președintele țării au examinat suficient problemele de integritate ale lui Eduard Harunjen: supozițiile că acesta ar fi fost implicat în distrugerea unui dosar penal inițiat în legătură cu evenimentele din 7 aprilie 2009, dar și că averile candidatului nu ar corespunde veniturilor obținute din funcția publică.14 Cu alte cuvinte, deși selectat și desemnat conform procedurii formale din Constituție și lege, Procurorul General a fost ales într-un mod care lasă prea mare spațiu pentru suspiciuni.

Alte nedumeriri privind numirea lui Harunjen au fost formulate de liberal-democratul Grigore Cobzac într-o sesizarea la Curtea Constituțională15 (declarată inadmisibilă de Curte,16 probabil pe motiv că nu are relevanță constituțională), și reiterate de opoziția extraparlamentară.17 Acestea sunt legate de aparentul conflictul de interese în concursul de selecție și incompatibilitatea dlui Harunjen. Astfel, sesizarea atenționează asupra faptului că șase dintre actualii membri ai Consiliul Superior al Procurorilor, cei care l-au selectat pe Harunjen, erau la momentul desemnării de jure ierarhic subordonați Procurorului General interimar. Asta deși, conform noii legi, procurorii aleși în calitate de membri ai Consiliului Superior al Procurorilor trebuie să fie detașați din celelalte funcții deținute în procuratură pe durata exercitării mandatului.

Problema de incompatibilitate

O altă problemă ar fi una de incompatibilitate. Conform noii legi, pentru funcția de Procuror General nu poate candida o persoană care, în ultimele 6 luni, a deținut calitatea de membru al Consiliului Superior al Procurorilor. Conform autorului sesizării, Eduard Harunjen în calitatea sa de Procuror General interimar a fost în perioada dintre 1 martie și 8 decembrie 2016 membru de drept al Consiliului Superior al Procurorilor, chiar dacă de facto nu ar fi participat la lucrările acestuia.

Chiar dacă admitem că aceste probleme nu afectează legalitatea numirii, acestea ridică întrebări despre felul în care reforma procuraturii a fost înțeleasă de cei care sunt însărcinați să o pună în practică. Suntem în situația în care în fruntea unei instituții considerate de o mare parte a societății ca fiind politizată și părtinitoare este pusă o persoană care a condus instituția în ultimele nouă luni și care este selectată conform regulilor noi de un organ constituit sub reguli vechi, proces care are loc în grabă, fără o cercetare atentă a profilului său din punctul de vedere al integrității, chiar dacă în joc e pus un mandat de 7 ani.

Reforma procedurii de numire a procurorului general a urmărit consolidarea rolului și independenței profesioniștilor, a breslei procurorilor, în administrarea treburilor procuraturii, prin acordarea unui rol crucial Consiliului Superior al Procurorilor și unui rol de garant Președintelui țării. Totuși, felul în care s-a făcut prima numire conform noii legi și reacțiile care au urmat sugerează faptul că, în pofida legalității formale, lucrurile au rămas așa cum au și fost. În condițiile în care Procuratura era până nu de mult obiectul târgului politic dintre partidele de la guvernare,18 perpetuarea unei astfel de percepții nu mai poate fi tolerată, chiar dacă formal lucrurile par a fi în regulă.

Reorganizarea instanțelor judecătorești – distribuirea aleatorie a reformei

Un alt succes pe care îl raportează guvernul și o altă reformă prioritară care indică graba cu care acționează Guvernul în detrimentul calității este reorganizarea hărții judecătorești. Prin această reformă, Guvernul își propune, printre altele, reducerea numărului de instanțe de nivelul întâi de la 44 la 15, prin comasarea instanțelor existente, începând cu 1 ianuarie 2017. Reforma urmează să se efectueze treptat, în special construcția sediilor și transferul judecătorilor în alte localități sunt planificate până la sfârșitul anului 2027.

Reorganizarea a fost promovată ca o soluție pentru utilizarea mai eficientă a banului public, uniformizarea sarcinii de muncă între judecători, îmbunătățirea actului justiției prin specializarea judecătorilor, crearea unei infrastructuri mai bune pentru justițiabili, etc.19 Unul dintre avantajele cheie ale reformei urma să fie și reducerea nivelului corupției prin distribuirea aleatorie veritabilă a dosarelor – acestea urmând să fie repartizate între un număr mai mare de judecători din cadrul judecătoriilor comasate (cel puțin 9, față de situația actuală când există judecătorii cu 1-2 judecători).

Legea cu privire la reorganizarea instanțelor judecătorești20 a intrat în vigoare la 1 iulie 2016, iar prevederile privind reorganizarea, inclusiv cele ce țin de distribuirea aleatorie a dosarelor în cadrul instanțelor comasate, urmau să fie aplicate începând cu 1 ianuarie 2017. Astfel, fiecare dintre cele 15 judecătorii formate după comasare urma să activeze ca o singură judecătorie, chiar dacă judecătorii sunt repartizați în diferite sedii, iar cererile pe cauzele civile, penale și contravenționale depuse la oricare dintre aceste sedii urmau a fi examinate de către judecătorii cărora le-au fost repartizate din instanța reformată (adică inclusiv din alte sedii decât cele la care a fost depusă cererea). Acest lucru asigura un efect imediat al reformei într-o arie prioritară – cea a prevenirii corupției. Or, distribuirea aleatorie a dosarelor în cadrul instanțelor comasate, chiar dacă acestea continuau să fie amplasate în câteva sedii ale judecătoriilor vechi, reducea semnificativ posibilitatea de a anticipa și influența judecătorul responsabil de dosar.

Repartizarea dosarelor : Cum era VS cum ar trebui să fie

Totuși, acest aspect important al reformei a fost ținta unui atac pe ultima sută de metri. La începutul lui decembrie 2016, deputatului Sergiu Sârbu vine cu un proiect de modificare a legii21 care dă peste cap schimbările imediate așteptate. Conform acestuia, judecătoriile nou-create urmează să își înceapă activitatea, nu din 1 ianuarie 2017, ci „în funcție de unificarea sediilor și reconfigurarea Programului Integrat de Gestionare a Dosarelor”. Totodată, până la această unificare și reconfigurare, repartizarea dosarelor urma să se facă după regulile vechi – cererile depuse la judecătoriile care urmează a fi fuzionate urmau a fi examinate de judecătorii din aceste judecătorii și nu repartizate unui judecător din instanța formată prin comasare. Excepție făcea doar Judecătoria Chișinău, care își începe activitatea din 1 ianuarie 2017 și funcționează după regulile noi.

Ca urmare a avizului Ministerului Justiției, proiectul a fost adoptat într-o variantă modificată,22 dar care a păstrat limitările ce țin de repartizarea dosarelor. Conform noii legi „pînă la crearea condițiilor pentru funcționarea judecătoriilor reorganizate într-un sediu unic, acțiunea depusă de reclamant în temeiul art. 38 sau 39 din Codul de procedură civilă se va examina de către judecătorul sau, după caz, completul de judecători care activează în sediul judecătoriei respective”.

De remarcat că subiectul repartizării dosarelor a rămas sub semn de întrebare până în ultimul moment, chiar dacă de jure era soluționat prin chiar prevederile legii, iar soluția pentru care s-a optat la final este de fapt o concesie. Chiar dacă legea era deja în vigoare, la sfârșitul lui noiembrie subiectul era dezbătut ca unul nesoluționat, iar Președintele Consiliului Superior al Magistraturii insista ca sistemul actual de repartizare să rămână neschimbat, deoarece modificarea ar implica cheltuieli adiționale.23 În avizul său, Ministerul recunoaște că modificarea la lege reprezintă o cedare unor „reticențe a exponenților sistemului judecătoresc” dar și „reacției dezavuate a justițiabililor îngrijorați de noile reguli”.24

În orice caz, o schimbare care s-a dorit una cu efect imediat în domeniul prevenirii corupției a devenit una a cărei efecte vor apărea până în 2027.

Concluzii din mers

Faptul că proiectele de legi în domenii cruciale sunt modificate pe ultima sută de metri, promovate în grabă și implementate neuniform poate sugera că pentru Guvern importantă este anume adoptarea cât mai rapidă (conform termenilor din Strategie, a Căii de Parcurs pentru implementarea reformelor prioritare, etc). Astfel, scopul urmărit ar fi mai degrabă bifarea unor acțiuni pentru deblocarea finanțării externe, decât implementarea reformei în esența sa.

În consecință, pentru cantitate trebuie să plătim prețul calității:

  • Conținutul acestor legi adesea nu corespunde în totalitate spiritului și principiilor din strategie, lasând spațiu de manevră pentru cei care promovează interesele puterii sau cele corporative.
  • Felul în care sunt puse în aplicare aceste legi – la repezeală – duce la faptul că schimbările esențiale prevăzute de reformă sunt pierdute pe drum.

Astfel ajungem în situația în care schimbările pe care le așteptam astăzi sau peste o lună pot veni abia peste șapte sau zece ani. Acest fapt lovește direct în încrederea populației în justiție, iar rezervele ce țin de calitatea reformei devin deosebit de tăioase atunci când sunt văzute în lumina costurilor pe care le necesită implementarea strategiei, dar și a pierderilor din nerealizarea ei.

Evident, Ministerul are dreptate atunci când spune că este complicat să evaluezi impactul schimbărilor în acest domeniu: felul în care au fost formulați indicatorii Planul de Acțiuni adesea nu permite o măsurare de impact – de exemplu indicatorii adesea sunt de tipul „proiect de lege adoptat”, fără a indica și esența schimbării care se va produce. Ar fi bine ca acest fapt să fie luat în considerare la formularea viitoarelor documente de politici.25

Cu toate acestea, atât Ministerul, cât și ceilalți actori însărcinați cu implementarea reformei rămân responsabili ca prevederile unei legi adoptate să corespundă principiilor și obiectivelor țintite prin reformă.

Tema pentru acasă

Perioada care urmează – anul în care trebuie făcut raportul pe SRSJ 2011-2016 și elaborat noul document de politici – este una dificilă, dar deschide și importante oportunități. Pentru a le valorifica, Guvernul trebuie să demareze un proces complex de evaluare a strategiei, unul care să ia ca bază nu atât numărul acțiunilor implementate sau restante, ci mai ales rezultatele obținute și impactului acestora.

Acesta trebuie să fie un proces participativ, care să implice societatea civilă, comunitățile profesionale (ale judecătorilor, procurorilor, avocaților, etc.) dar și justițiabilii. Guvernul trebuie să raporteze pe direcția pe care au luat-o reformele, să le anticipeze efectele pe termen scurt, lung și mediu, să identifice principalii factori care au condus la eșecuri și eventuale soluții pe viitor. Trebuie evaluate rezistența politică, dar și cea corporativă la reformă (a profesioniștilor din domeniul justiției), eficiența structurilor de implementare și monitorizare a acesteia, felul în care au interacționat diverși actori implicați.

Anume o evaluare complexă a prezentei strategii trebuie să pună baza viitorului cadru de politici.

În ceea ce privește elaborarea noii strategii, aceasta trebuie să fie atât formal cât și substanțial diferită de precedenta. Din punct de vedere a procedurii, strategia trebuie să asigure participarea tuturor părților care urmează să fie afectate de reformă – comunitățile de profesioniști din justiție, organizațiile societății civile și cetățenii de rând – pentru ca aceștia să să simtă parte a procesului de reformă, și nu țintă a acestuia. În procesul de definire a conținutului documentului trebuie pus accentul pe indicatori de rezultat și impact, iar în cazul legilor – pe mecanisme clar definite care să indice o schimbare în sistem.

Acest articol este finanțat de un grant oferit de Departamentul de Stat al SUA. Opiniile, constatările și concluziile din articol aparțin autorului și nu le reflectă neapărat pe cele ale Departamentului de Stat al SUA.

usaflag

Articolul este publicat în calitate de „guest post”, nefiind un articol semnat de redacție.

  1. Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011–2016, lex.justice.md

  2. Hotărîre cu privire la asigurarea continuității reformelor în sectorul justiției, parlament.md

  3. Ion Guzun, Sorina Macrinici, Reforma Justiției în Republica Moldova: Progrese și impedimente, ape.md

  4. Acordului de finanțare dintre Guvernul Republicii Moldova și Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiției, semnat la Bruxelles la 14 iunie 2013, lex.justice.md

  5. Performanța implementării Strategiei de reformă a sectorului justiției, ccrm.md

  6. Studiul opiniei publice, ipp.md

  7. Au loc audieri parlamentare la subiectul reforma justiției și implementarea legilor în domeniu, realitatealive.md

  8. Cebotari în fața deputaților: „Ministerul Justiției nu promovează reforme de formă”, zdg.md

  9. Au loc audieri parlamentare la subiectul reforma justiției și implementarea legilor în domeniu, min 7'50'', realitatealive.md

  10. Pirkka Tapiola: „Există îngrijorări că reforma justiției va fi compromisă din interior”, bizlaw.md

  11. LEGE Nr.3 din 25.02.2016 cu privire la Procuratură, ex.justice.md

  12. Hotărâre nr.12-255/16 cu privire la desemnarea învingătorului concursului pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General, procuratura.md

  13. DECLARAȚIE: REPREZENTANȚII SOCIETĂȚII CIVILE CONDAMNĂ MODUL ÎN CARE A FOST INVESTIT PROCURORUL GENERAL, transparency.md

  14. ibidem

  15. Sesizarea 146a din 12.12.2016 privind controlul constituționalității Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 2485-VII din 8 decembrie 2016 „Privind numirea domnului Eduard Harunjen în funcția de Procuror General”, constcourt.md

  16. Admisibilitatea sesizărilor examinată de CC, constcourt.md

  17. Un PAS pentru Moldova, facebook.com

  18. Detalii din Acordul secret al AIE, unimedia.info

  19. INFOGRAFIC. De ce avem nevoie de reorganizarea hărții judecătorești?, crjm.org

  20. LEGE Nr.76 din 21.04.2016 cu privire la reorganizarea instanțelor judecătorești, lex.justice.md

  21. Proiectul legii pentru completarea Legii nr.76 din 21.04.2016 cu privire la reorganizarea instanțelor judecătorești (art.2, 5, 12), parlament.md

  22. LEGE Nr.284 din 16.12.2016 pentru modificarea și completarea Legii nr.76 din 21 aprilie 2016 cu privire la reorganizarea instanțelor judecătorești, lex.justice.md

  23. Spinoasa reorganizare a instanțelor judecătorești din R.Moldova, europalibera.org

  24. AVIZ la proiectul de lege pentru modificarea și completarea Legii nr.76 din 21 aprilie 2016 cu privire la reorganizarea instanțelor judecătorești, parlament.md

  25. Instrumente și cadrul viitor de politici pentru reformarea sectorului justiției în Republica Moldova, justice.gov.md